台灣閱讀政策：三個查得到卻答不出來的問題

這份文件的結論，三句話：

1. 台灣學生的閱讀成績在國際上是好的。這份建議不是要說台灣做得不好。
2. 但這個成績背後的資料基礎、追蹤與問責機制很薄：政策做了什麼、花了多少、有沒有效，沒有人答得出來，也沒有工具知道成績什麼時候開始掉。
3. 因此建議的第一步不是花錢，是先把儀表板裝上：三份可驗收的資料表，各有主責機關、答覆格式與期限。三個題目全部不必修法，一個會期內就能看到動作。

（緣起）

台灣學生的閱讀表現，在國際評比上是前段班。

• 544；第7分；名
• 515；第5分；名
• PISA 2025 閱讀平均 508分^[1]，教育部發布名列第三

→ 所以這份文件不從「台灣閱讀教育出了問題」開始。那個說法一查就破，講的人會失去發言的位置。

但成績單上還有另外兩行：讀不到基礎門檻（PISA Level 2）的 15 歲學生，2025 年占 17.9%^[2]；近二十年七屆調查中，除 2012 年一度降到 11.5%，其餘六屆都在一成五到一成八之間，沒有變少；男生平均落後女生 39.3分^[3]。PISA 只量學生表現，量不到人力配置、行政統計或跨部會治理；好的結果不等於治理資訊完整，也不等於能及早發現下滑。

真正該問的是另一個問題：這個成績是什麼撐起來的？如果它開始往下掉，我們多久以後才會知道？

這份文件整理了三件事。它們的共同點不是「做得不好」，而是「查得到，但答不出來」——制度白紙黑字存在、政府編過預算、公文寫過承諾，可是你去問現況，沒有人答得出來。

1. 教育部的嬰幼兒閱讀推廣計畫（原「閱讀起步走」禮袋）還在辦，113 到 115 年度都查得到徵件與服務公告。但它的年度預算與全國發放規模，公開文件查不到；同一個部的國中小新生贈書計畫，卻公布了 114 學年度約 60,000,000元、約 390,000名新生。監察院 2022 年調查已經點出綁條件領禮袋、評估只看得見來館的人、無依兒童未納入、教育部與衛生福利部兩軌欠整合四個問題；2023 年 3 月的結案文件裡，只列了教育部的改善措施。

2. 全國有閱讀推動教師的國小是 375校，國中是 202校。但全國實際有幾位老師、多少是專任、一年花多少錢，查不到。

3. 「繪本」在政府的出版統計裡不是一個獨立類別。產量、原創與翻譯比例、市場規模，全部沒有。

→ 三件事指向同一個結構：台灣有閱讀政策，但沒有閱讀政策的儀表板。 本文說的「薄」，說的是資料基礎、追蹤與問責機制；課堂教學另當別論。

⚠ 這份文件裡的每一個「查無」，都附有查證範圍與時點。若行政機關能提出資料，那正是本文希望達成的效果——問題不在於答案是什麼，在於現在沒有人被要求回答。

（目前各方困境與觀察）

這個議題沒有加害者。每一方都在自己的位置上做對的事，加總起來卻沒有人負責同一件事。

家長

• 時間貧窮是結構性的，不是態度問題。雙薪家庭把課後時間外包給安親班，把零碎時間讓給 3C——初衷是求生，不是失職。
• 願意共讀的家長，也未必知道從哪裡開始。繪本的選擇高度依賴資訊管道，而這件事目前主要靠民間出版社、社群與口碑在做。

教師與圖書館閱讀推動教師

• 獲核定學校的閱讀推動教師每週最多減課 10 節，實際落在 1 至 10 節。→ 這是台灣目前在學校端投入閱讀的主要形式：給人力，不是給課程時間。
• 學生端沒有全國統一的獨立閱讀課時數。國語文每週 5 至 6 節不能視為閱讀課。晨讀屬學校自訂，沒有中央規定。
• → 也就是說，閱讀在學校裡是「加上去的」，不是「排進去的」。做得好與不好，高度依賴那位老師與那所學校的行政支持。

EX: 臺師大《圖書教師電子報》第 88 期記錄初任閱讀推動教師的現場困難——溝通時間不足、借閱班級少、主題書展與班級行程衝突、行政支援不足。⚠ 這是專業社群的公開紀錄，不是全國比例調查。

學校行政

• 補助要申請、核銷、成果報告，都是行政量。對人力吃緊的小校，申請本身就是一道門檻。
• ⚠ 本文不主張「覆蓋率低是因為學校不想申請」——目前沒有任何調查支持這個推論。這正是需要行政統計的理由之一：現在連「沒有申請的學校為什麼沒申請」都無從得知。

出版端：繪本創作者與獨立書店

• 台灣繪本創作者在國際上有能見度，但國內市場的基本盤沒有數字——連一年出幾本、原創占多少都不知道。
• → 一個沒有統計的產業，在預算與政策的排序裡永遠是最後一個。 不是因為它不重要，是因為它在資料上不存在。

教育部與文化部

• 兩部都在做閱讀，而且都做了實事：教育部管學校圖書館、閱讀推動教師與課綱；文化部管公共圖書館採購、出版扶植、文化幣與公共出借權。
• 台灣有跨部會的協調機制——文化部 2017 年成立文化體驗教育計畫跨部會工作小組，與教育部建立工作平臺，現行要點把「文學閱讀」列為六大補助範圍之一，共同計畫仍在執行。
• ⚠ 但該工作小組近年是否仍常態運作，公開資料查無（最近可核對的年度績效資料為 2022 年）。
• → 問題不是「沒有人做」，是沒有任何一方的職掌涵蓋「一個孩子從嬰兒到成年的閱讀鏈是否斷掉」。

每一方講的都是自己的難處。沒有人講的那件事，本身就是這份文件的論點。

（現行制度問題評析）

一、閱讀推動教師：這不是執行不力，是設計如此

→ 七所國小裡大約只有一所有這個人。 這個數字不因分母的選擇而改變：改用逐校名錄的分母仍是約 14%。

→ 更關鍵的是：這是補助制，不是編制制。學校要申請、要獲核定才有。所以低覆蓋率不是執行失敗，是這個工具從設計上就不打算覆蓋全部。

⚠ 上表是校數，不是教師人數。 全國實際教師人數、專任兼任比例、年度實支經費——查無。

二、108 課綱：閱讀素養是第 16 項議題，而沒有人知道融入得怎麼樣

• 閱讀素養列在 108 課綱 19 項議題中的第 16 項，採議題融入，沒有獨立課綱、沒有獨立時數。
• ⚠ 這與國語文領綱的閱讀學習重點是兩套不同的東西，不可混稱。
• ⚠ 全國實施率調查、教師意見調查——查無。

→ 一個要求全台所有教師「融入」的機制，實施多年之後，沒有可核對的全國實施狀況資料。這與第一點是同一個病灶：政策做了，但沒有量測。

三、閱讀指標：台灣有調查，但這份調查回答不了政策成效

台灣有全國抽樣的閱讀相關調查——文化部自 2005 年起辦理的「文化參與及消費調查」， 2023／2024 年的書籍閱讀率為 60.6%。

但它有四個限制，使它無法回答「政策有沒有效」：

1. 閱讀題組掛在文化參與調查底下，不是以閱讀為主題的專題實態調查
2. 不產出「年閱讀冊數」——它問的是「近一年平均每週閱讀時數」， 因此講不出可追蹤、可與他國對照的存量指標
3. 含教科書與上課用書——把「被規定要讀的」與「自己想讀的」混在一起， 而閱讀推廣政策想改變的正是後者
4. ⚠ 這個指標連載體都不是單一的：官方指標頁名稱為 「文化參與率-書籍閱讀率-紙本(%)」，但《2024 文化統計》表 E-1-4 與問卷第 10 題顯示， 該題實際含紙本書、電子書、有聲書、上課用書與教科書。 → 指標的名稱與它實際量的東西不一致。 這不是引用者的疏忽， 是指標本身的問題——而一個名稱都對不上內容的指標，無法作為政策成效的依據。

⚠ 因此本文不使用這個數字與任何他國數字作比較，也不稱它為「紙本閱讀率」。

→ 對照組：美國 NEA 的全國調查明確排除工作與課業閱讀，2022 年成人曾自願閱讀任一圖書的比例為 48.5%。兩國的設計哲學正好相反。

⚠ 不要主張「與國際接軌」。 本案盤點的九個國家，調查口徑各不相同，沒有國際標準；連芬蘭都查無固定的全國一般人口閱讀調查。合理的訴求是口徑穩定、可長期追蹤——至少要能跟自己的過去比。

四、繪本：政策的前提不存在

「繪本」在台灣的官方統計中不是獨立類別：公開統計未將繪本獨立為年度出版種數、原創與翻譯比例或市場規模。現有的「漫畫／圖文書」「童書／青少年文學」分類不可代用。

→ 這使得任何繪本政策都缺少前提：不知道基期，就無法設定目標，也無法事後檢討。

五、嬰幼兒閱讀：監察院四年前點出的問題，改了沒有

• 計畫還在。教育部嬰幼兒閱讀推廣計畫 113、114 年度由國立臺灣圖書館主辦，115 年度公告改列國家圖書館；22 縣市都有領取入口。計畫網站 pccr.tw 仍由國立臺灣圖書館維護、禮袋資訊停在 114 年度，承辦業務則已移到國家圖書館（國家圖書館 2026 年 6 月 8 日服務公告）；查資料時要分清楚「維護網站的館」和「承辦計畫的館」是兩個機關。
• 規模不明。監察院 2022 年的調查報告記載，98 至 110 年度累計補助縣市經費 3 億 3,571 萬 4,184 元、發送圖書 160 萬 1,180 冊（教育部自陳、不含地方自籌）。2022 年以後的年度預算與發放冊數，公開文件查不到。 對照同一個部的國中小新生贈書計畫每年公布經費與受惠人數，同一部、同一類計畫，資訊揭露差一級。
• 監察院 2022 年調查意見點出四件事：部分縣市把禮袋綁在「先辦借閱證」或「先參加圖書館活動」上，恐加劇對弱勢家庭的不公平；效益評估只問了來館領禮袋的家長，不上圖書館的家庭沒有人問；無依兒童自始不在計畫對象內；教育部有書、衛生福利部有人（醫事人員親子共讀），兩軌欠整合。
• ⚠ 2023 年 3 月的結案一覽表只列教育部的措施，被點名「無獨立預算」的衛生福利部沒有獨立段落。 ⚠ 這是「公開結案文件裡看不到」，不等於衛福部沒做；只能寫成「公開結案文件未見衛福部具體措施」。

→ 「計畫去了哪裡」已經有答案。剩下三件更具體的事要問：衛福部有沒有編列獨立預算推動親子共讀？當年綁條件的縣市鬆綁了沒有？無依兒童的「陪你閱讀」計畫實際覆蓋率是多少？ 三個問題都有監察院的認定當前提，部會答得出來就是進度，答不出來就是問題本身。

⚠ 三件不能寫的話：不能說這個政策無效（監察院沒有這樣認定）；不能把「恐加劇不公平」寫成確定結論；不能把 2021 年的累計數字套到現在（以 2026 年計，計畫已推動逾 17 年，不是「逾 13 年」）。

（可能的政策解方＆現況分析）

先看國際：立法不是答案，但也不是沒有答案

韓國——制度最完備，成效最差。 四部專法、五年一期的全國計畫、可觀的年度投入。成人年綜合閱讀率：

七次調查每一次都低於前一次，沒有一次回升。⚠ 而且 2019 年起「綜合」還多納入有聲書——納入新載體理應推高數字，它仍然續降。韓國第 4 次基本計畫在制定時自己寫明前期「主要閱讀指標下滑、績效管理體系化不足、實質協力體系不足」。

芬蘭——模範生也會掉。 PISA 閱讀從 546分 降到 490分。

日本——本文盤點的案例中，唯一在學童端有正向長期證據的國家。 學生月讀量長期上升（6.2→13.2冊／月）；但成人「一個月完全不讀書」升到 62.6%，高中生不讀比例 55.7%。

→ 綜合三國：閱讀政策有沒有用，要看用在哪個對象。 日本用二十年證明學齡兒童端做得起來；但盤點的三國沒有一國擋住成人閱讀的下滑。

→ 因此本文的建議收斂在學校端與幼兒端，並且誠實指出：成人閱讀的下滑，可能不是閱讀政策擋得住的。 把承諾範圍講清楚，比許一個做不到的願景有價值。

三個建議（依成本與阻力由低到高）

每一題都附「主責機關、答覆格式、期限」。目的只有一個：讓「已研議」「持續辦理」這種答覆交不了差。

建議一｜要求教育部與衛福部說明監察院 2022 年調查意見的改善情形（成本最低，可立即執行）

• 法制路徑：嬰幼兒閱讀中央計畫現況可先以專案報告與質詢要求說明，現無續辦法定義務
• 為什麼可行：四年前憲政機關已經認定的問題，現在改了沒，這件事沒有政策爭議的空間。三個問題都有監察院調查報告當前提，「研議中」不足以構成可驗收的答覆：有沒有獨立預算、縣市鬆綁了沒、覆蓋率多少，都是可以用數字回答的事。
• 可驗收指標：教育部與衛福部於委員會提出書面說明，載明①衛福部親子共讀的獨立預算科目與金額；②各縣市禮袋領取條件現況（有無綁定借閱證或活動）；③無依兒童「陪你閱讀」計畫的覆蓋率；④本計畫 111 年度以後的年度經費與發放冊數。
• 主責機關與答覆格式：教育部（國教署與承辦計畫的國家圖書館）答②④，衛福部答①③，兩部分別具名書面答覆，並由教育部附一張跨部會彙整表，避免兩部各說各的、沒有人承接。②要逐縣市列名，不接受一段總敘述；③要寫明覆蓋率的分子分母定義；④要逐年度列示並寫填報基準日。查無資料的欄位，寫明原因與補齊日期。
• 期限：本會期教育及文化委員會排定專案報告前送交書面資料；書面質詢部分依《立法院職權行使法》第 23 條，行政院應於收到後 15 日內書面答復，內容牽涉過廣得延長 10 日。

建議二｜閱讀推動教師的全國員額盤點與覆蓋率目標

• 法制路徑：閱讀推動教師覆蓋率可透過補助要點、年度補助與行政統計處理，無須先修法律
• 為什麼從「盤點」而不是「擴編」起手：現在連全國有幾位老師都答不出來，直接談擴編會被以「須進一步評估」擋下。先要數字，再談目標。
• 可驗收指標：國教署提出按學制、專任兼任、縣市分列的全國員額統計。
• 主責機關與答覆格式：國教署提出一張統計表，欄位包含學年度（至少 111 到 114）、學制、縣市、學校數與教師人數分列、專任或兼任（附減課節數的定義）、補助核定數與實際到位數分列、年度經費。校數不能代替員額；無法提供的欄位，寫明原因與完成盤點的日期。
• 期限：同建議一。若答覆「尚無統計」，須同時承諾完成盤點的日期，否則視同未答覆。

建議三｜國家閱讀資料基礎建設（繪本統計＋指標口徑）

• 法制路徑：繪本官方統計可新設或修正統計調查，不必先修法，但須依統計法完成核定程序；口徑修正部分為 修正文化部既有閱讀調查題組不必修法，但題組與問卷表式須重新核定
• 兩件事包成一案：把繪本納入年度出版統計、並在既有的文化參與調查中加入可長期追蹤的閱讀量指標。
• ⚠ 硬時程：政府既有調查修改題組屬重新核定，原則上須於實施前 2 個月送件。錯過一輪就要再等一次調查週期——這決定了行動的起算時點。
• 可驗收指標：文化部或國家圖書館承諾將繪本納入年度出版統計，並提出時程。
• 主責機關與答覆格式：文化部與國家圖書館先確認主管分工並具名，再把兩個交付物分開驗收。第一份是繪本出版統計：繪本的操作性定義、統計對象、既有資料可否回溯、送主計總處核定的日期、第一年發布日期。第二份是閱讀量題組：新增題目的內容、口徑（是否排除教科書與上課用書）、下一輪調查的核定送件日。一份卡住，不影響另一份驗收。
• 期限：同建議一；答覆須寫明下一輪調查的送件截止日，因為錯過就要再等一個調查週期。

備位與不建議的

• 備位｜本土語言與新住民語繪本常設專項：不必修法，走既有補助要點與年度預算即可。建議放在前三項打出成果之後——它要開新預算，比索資重一級。新加坡以四種官方語言辦理全國閱讀運動、並將本地創作互譯，是可參照的設計（89%）。
• 不建議此時主攻｜公共出借權（PLR）制度化：公共出借權若要制度化為常設補償義務，須修圖書館法第7條；延續試辦則可用行政計畫。⚠ 另有一個常被忽略的事實——英國 PLR 的法定目的是補償創作者，從未被要求證明能提升閱讀率。它是創作者權益與出版生態的政策，不宜包裝成閱讀推廣政策，否則容易被質疑。台灣試辦至 2026 年 4 月累計已發放 18,470,000元以上。
• 不建議此時主攻｜圖書定價制：對一般民間圖書零售強制定價或折扣限制，須制定新法律或等效修法。國際上的成效研究正反並存，法國施行四十餘年查無可歸因的長期成效評估。投入產出比不利於這個階段。

附錄：其他四條線的現況與可著力點

附錄一｜跨部會分工與法源

現況：台灣有部會層級的文化體驗教育共同計畫（含文學閱讀），但查無以閱讀為題的行政院層級計畫或法定會報；《圖書館法》第 11 條僅規定主管機關「得」設諮詢會協調，未課予義務；《文化基本法》有文化事務統籌條款，但無閱讀、出版、圖書館的專條。韓國則把兩部會的職責寫進同一部法。 可著力點：短期不宜主攻（須修法）；可作為長期倡議的框架，或在前三項成果累積後再提。

附錄二｜成效衡量與數據基礎

現況：見本文〈現行制度問題評析〉第三點。國家圖書館每年發布的「臺灣閱讀風貌」是公共圖書館的借閱與利用統計，非個人閱讀行為抽樣；監察院 2025 年曾就其指標可能導致衝高借閱進行調查。 可著力點：已納入建議三。

附錄三｜課綱與學校現場

現況：見本文〈現行制度問題評析〉第二點。閱讀素養為 19 項議題的第 16 項、議題融入、無獨立時數；全國實施率與教師意見調查查無。 可著力點：可作為建議二的第二波（先要員額統計，再要課綱實施狀況）。⚠ 風險是索資結果若顯示「實施尚可」，題目即失去力道，故不列為主攻。

附錄四｜廣義閱讀與數位閱讀

現況：韓國的漫畫與 webtoon 產業同期大幅成長，而其官方閱讀率的定義排除漫畫與 webtoon（網路小說則有納入）。台灣端：公共圖書館電子書借閱以民間平台為主、由公費按次支付，但無全國平台別的拆分；讀者「購買」的電子書依平台條款屬綁定帳戶的受限使用權益，非自由買斷。 可著力點：這是委員 2024 年質詢電子書計次借閱的延伸戰場，且與前三項共用同一條脊椎（沒有量測）。建議先觀察，待建議一至三推動後再評估是否展開。

資料使用說明

• 本文所有數字均附口徑與出處；跨國數字的調查口徑各不相同，凡標示不可並列者，已於文中說明差異，請勿抽出單一數字與他國並列引用。
• 本文每一項事實均附出處；引用時請回到原始文件核對，本文不替代原始出處。
• ⚠ 韓國學校圖書館人力配置率有三組口徑不同、差距逾三倍的公開數字，本文一律不使用。
• 各項「查無」均載明查證範圍與時點（2026 年 8 月）。若行政機關能提出資料，即為本文所欲達成的效果。